中共二十屆三中全會提出“完善海外引進人才支持保障機制，形成具有國際競爭力的人才制度體系”，并強調(diào)要“健全香港、澳門在國家對外開放中更好發(fā)揮作用機制”。隨著全球經(jīng)濟的深度融合和科技競爭的日益激烈，高技術(shù)人才的流動與集聚對于提升區(qū)域競爭力具有重要意義?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)藍皮書：中國粵港澳大灣區(qū)改革創(chuàng)新報告（2024）》指出，深入推進粵港澳大灣區(qū)國家科技創(chuàng)新中心、粵港澳大灣區(qū)綜合性國家科學中心建設(shè)。當前，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)吸引了大量的人才涌入，但如何進一步優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，特別是吸引和留住高技術(shù)人才，仍是亟待解決的問題。因此，建議完善法律法規(guī)制度體系建設(shè)，完善高技術(shù)人才評價體系，加強社會“軟環(huán)境”建設(shè)，探索并建立一套符合粵港澳大灣區(qū)實際的高技術(shù)人才移民制度，推動粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　一、突出制約

　?。ㄒ唬╉攲釉O(shè)計有待加強。

　　一是法律體系不健全，法律層次較低。中央層面主要是調(diào)整外國人出入境事項的法律，且大灣區(qū)各城市大多以出臺政策性文件的方式來促進人才引進，增加技術(shù)移民，地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件較少出現(xiàn)。例如，在調(diào)整外國人出入境事項的法律方面，大灣區(qū)主要依據(jù)的是國家層面的《出境入境管理法》等法律法規(guī)，但在具體的技術(shù)移民政策上，則更多地依賴于地方性的政策性文件。二是稅制設(shè)計尚未完善，存在稅收壁壘。從三地個人所得稅的稅率差異來看，珠三角九市綜合所得實行的超額累進稅率，稅率級次更多，級距較窄累進幅度較高，且最高邊際稅率也更高，比香港的薪俸稅、澳門的職業(yè)稅的邊際稅率分別高出18%和33%。珠三角地區(qū)個人綜合所得的稅收負擔明顯高于港澳兩地，由于高技術(shù)人才的收入相對高于平均水平，使得他們在內(nèi)地工作需要承擔更高的稅負。其次，大灣區(qū)內(nèi)個稅政策主要是針對三地稅率差異給予的財政補貼，但稅收優(yōu)惠政策只是解決了稅率差異問題，忽視了對其他稅制要素差異問題。部分稅收優(yōu)惠政策僅限于橫琴南沙等地，適用范圍也較為狹窄，使得出現(xiàn)了稅收優(yōu)惠政策限制過多等問題。

　　制定更精確人才需求目錄

　?。ǘ└呒夹g(shù)人才的評價體系待完善。

　　一是評估標準不清晰。當前，粵港澳大灣區(qū)對于外籍技術(shù)移民的界定僅限于定性描述，主要依靠行政審批方法，主觀性較強，缺乏科學可量化的評估指標體系。各種政策文件多用“杰出”“特殊”“緊缺”“高層次”等詞匯粗略定性人才標準，在具體人才引進、評價和激勵中可操性較差。根據(jù)各市人社局自評報告發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行政策缺少人才認定考核機制，缺少有效的制度約束。大灣區(qū)目前所涉及國家級、省市級乃至高校級別人才崗位設(shè)置項目就多達100多種，各類計劃之間目標定位重疊、功能交叉，在人才等級化中形成高技術(shù)人才競爭的同質(zhì)化和盲目性。

　　二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人才需求不匹配。根據(jù)《粵港澳大灣區(qū)（內(nèi)地）急需緊缺人才目錄（2022年）》，珠三角九市制造業(yè)人才最為緊缺，企業(yè)對工程技術(shù)人才的需求最大，但供給端財務、文秘人才較多。廣州、深圳、珠海等城市缺研發(fā)型人才，其他城市更缺操作管理等類型人才，而廣深兩地聚集了超80%人才，高端人才仍稀缺但中低端人才內(nèi)捲。獵聘大數(shù)據(jù)研究院發(fā)布的《2022年粵港澳大灣區(qū)人才發(fā)展報告》指出，粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)網(wǎng)游戲軟件、汽車機械制造、電子通信硬件、製藥醫(yī)療、能源化工環(huán)保等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)人才供給占比低于人才需求占比，引才壓力相對較大?？梢?，大灣區(qū)的人才供給與需求出現(xiàn)錯位，部分領(lǐng)域的高技術(shù)人才供不應求，而在其他傳統(tǒng)領(lǐng)域，則擠占本土人才的就業(yè)崗位和社會公共福利資源。

　?。ㄈ﹦?chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化。

　　一是科研體制機制銜接有待暢通。這主要體現(xiàn)在粵港澳人才通關(guān)便利化、資質(zhì)互認、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面。例如，從香港或者澳門引進的高技術(shù)人才，到內(nèi)地從事經(jīng)濟活動的個人身份為境外人士，需滿足《臺灣香港澳門居民在內(nèi)地就業(yè)管理規(guī)定》，獲取《臺港澳人員就業(yè)證》和旅行證件，滿足地方政府的就業(yè)許可要求，經(jīng)過一系列審查后才可在內(nèi)地就業(yè)，這一系列繁冗的程序影響著高技術(shù)人才的流通。大灣區(qū)雖然已經(jīng)建立了粵港保護知識產(chǎn)權(quán)專責小組，但執(zhí)法信息仍沒有互通、跨境執(zhí)法方案仍沒有出臺，缺乏對接國際的知識產(chǎn)權(quán)服務平臺，難以為移民后的高技術(shù)人才在科技成果的孵化、評估及交易等提供高水平服務。雖然目前建筑工程、交通工程等專業(yè)領(lǐng)域的港澳籍專業(yè)技術(shù)人才可在前海、橫琴等特定區(qū)域備案執(zhí)業(yè)，但在涉及科技服務領(lǐng)域的金融、審計、教育培訓、法律服務等領(lǐng)域，資格互認仍未實現(xiàn)。

　　二是創(chuàng)新平臺能級偏低。目前我國依托綜合性國家科學中心建設(shè)，已經(jīng)建成22個國家大科學裝置，而大灣區(qū)的仍在建設(shè)當中；根據(jù)《自然》雜志發(fā)布的2024年“自然指數(shù)─科研城市”，科研城市（都市圈）前100榜單中，上榜的大灣區(qū)城市中，廣州排名全球第8、香港排名全球第19、深圳排名全球第21。北京、上海、南京排名全國前3。由此可見，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)新平臺仍處于起步階段，集中體現(xiàn)為創(chuàng)新平臺數(shù)量較少且實力較弱，部分重大科技基礎(chǔ)設(shè)施仍在布局建設(shè)，缺乏能夠開展尖端科學實驗的大科學裝置。缺乏與國際接軌的科研配套設(shè)施，會令粵港澳大灣區(qū)科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足，不利于吸引全球高技術(shù)人才，即影響高技術(shù)人才的移民意愿。

　　建立專門人才就業(yè)綠色通道

　　二、應對策略

　?。ㄒ唬┘訌婍攲釉O(shè)計?；浉郯娜乜梢誀幦≈醒胧跈?quán)，設(shè)立技術(shù)移民立法先行示范區(qū)，并明確粵港澳大灣區(qū)立法工作的整體方向和重點，確保各城市在制定法規(guī)時能夠遵循統(tǒng)一的立法規(guī)劃。同時，還可以爭取國家相關(guān)部委支持，建立多層次的稅收協(xié)調(diào)平臺，進行個稅協(xié)調(diào)政策的先行先試，進一步探索高效的大灣區(qū)整體稅收制度稅收合作模式與協(xié)調(diào)方式，并擴寬高技術(shù)人才所得稅優(yōu)惠政策范圍。

　?。ǘ┩晟聘呒夹g(shù)人才評價體系?；浉郯拇鬄硡^(qū)應明確技術(shù)移民政策定位，因地制宜，建立對人才進行篩選和引進的積分評估制和職業(yè)清單制，精準定位所需人才，以更符合大灣區(qū)發(fā)展需求的標準來篩選人才。同時，粵港澳三地在梳理各自產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分了解當前各行業(yè)、各規(guī)模企業(yè)的用工難點，制定人才需求目錄，并建立靈活的動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)國際人才市場的變化和大灣區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要，及時調(diào)整人才引進的政策。

　?。ㄈ┘訌妱?chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)。首先，推動設(shè)立粵港澳三地政府高技術(shù)人才合作協(xié)調(diào)機制，建立專門的人才就業(yè)綠色通道。針對信息技術(shù)、智能制造、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代物流和大健康等急需人才的領(lǐng)域，加快制定與國際接軌的專業(yè)資格互認范圍和標準。爭取由廣東省知識產(chǎn)權(quán)局牽頭，以及國家知識產(chǎn)權(quán)局、海關(guān)總署等國家部委的支持，在大灣區(qū)探索與國際最高水平接軌，構(gòu)建科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展先行區(qū)。同時，建議以核心城市為重點，構(gòu)建大科學資源網(wǎng)，向國家科技部、財政部、發(fā)改委等部委爭取政策支持，與北京、上海等科技中心城市加強合作，力爭將更多重點實驗室、高校、研究機構(gòu)、企業(yè)研發(fā)中心向大灣區(qū)布局。

　　原題為：粵港澳大灣區(qū)建立高技術(shù)人才移民制度的突出制約及應對策略

　　作者分別為廣東工業(yè)大學粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理與法治保障研究中心研究人員，廣東工業(yè)大學法學院博士后；廣東工業(yè)大學粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理與法治保障研究中心科研助理