圖：財(cái)政部早前公布一攬子增量財(cái)政政策，包括支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。

　　面對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問(wèn)題，加大逆周期調(diào)節(jié)力度成為各方共識(shí)。近期一攬子刺激計(jì)劃出臺(tái)后，政府的錢花在哪，哪級(jí)政府來(lái)花這個(gè)錢，以及政府的錢從哪來(lái)，也都需要通過(guò)深化改革，形成基礎(chǔ)性制度來(lái)解決。

　　2008年9月，美國(guó)次貸危機(jī)演變成全球金融海嘯。受此影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速回落。有鑒于此，2008年11月5日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施。初步匡算，到2010年底上述支出約4萬(wàn)億元（人民幣，下同）。這就是“四萬(wàn)億計(jì)劃”的由來(lái)。

　　資金來(lái)源不全是政府。據(jù)發(fā)展改革委介紹，一部分為新增中央投資1.18萬(wàn)億元，占比29.5%，主要來(lái)自中央預(yù)算內(nèi)投資、中央政府性基金、中央財(cái)政其他公共投資，以及中央財(cái)政災(zāi)后恢復(fù)重建基金；另一部分為其他投資2.82萬(wàn)億元，占比70.5%，主要來(lái)自地方財(cái)政預(yù)算、中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券、政策性貸款、企業(yè)（公司）債券和中期票據(jù)、銀行貸款以及吸引民間投資等。

　　2010年初，時(shí)任發(fā)展改革委主任張平介紹，4萬(wàn)億元主要分布在：民生工程，就是對(duì)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的投資，占比44%；自主創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)，占比16%；重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路及重大水利工程，占比23%；汶川地震的災(zāi)后恢復(fù)重建，占比14%；其他公共支出，占比3%。

　　當(dāng)時(shí)中央政府果斷出手，迅速提振了市場(chǎng)信心，帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反彈，同時(shí)也對(duì)世界經(jīng)濟(jì)?復(fù)蘇做出積極貢獻(xiàn)。

　　目標(biāo)完成全年任務(wù)

　　今年7月18日二十屆三中全會(huì)公報(bào)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)定不移實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。7月30日中央政治局會(huì)議指出，宏觀政策要持續(xù)用力、更加給力，加強(qiáng)逆周期調(diào)節(jié)，加快全面落實(shí)已確定的政策舉措，及早儲(chǔ)備并適時(shí)推出一批增量政策舉措。9月26日中央政治局會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)增強(qiáng)做好經(jīng)濟(jì)工作的責(zé)任感和緊迫感，有效落實(shí)存量政策，加力推出增量政策，努力完成全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)。

　　據(jù)發(fā)展改革委10月8日介紹，一攬子增量政策將圍繞加大宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)有效需求、加大助企幫扶力度、推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)、提振資本市場(chǎng)五個(gè)方面推出。無(wú)疑，如果相關(guān)支持政策可以量化的話，其規(guī)模將相當(dāng)可觀。

　　以推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化為例。7月底，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》，提出實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升、現(xiàn)代化都市圈培育和城市安全韌性水平提升“四大行動(dòng)”，經(jīng)過(guò)五年努力將常住人口城鎮(zhèn)化率提升約4個(gè)百分點(diǎn)至70%。

　　近期引發(fā)市場(chǎng)熱議的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦關(guān)于“兩年10萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃”的建議，正是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容。

　　劉世錦提及兩大突破口：一是大力度提升以進(jìn)城農(nóng)民工為主的新市民在保障性住房、教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等方面的基本公共服務(wù)水平；二是加快都市圈范圍內(nèi)中小城鎮(zhèn)建設(shè)，帶動(dòng)中國(guó)的第二輪城市化浪潮，形成以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量可持續(xù)現(xiàn)代化城市體系。同時(shí)他指出，以往的重點(diǎn)是物質(zhì)資本投資，這次是人力資本投資。

　　年初研究制定的《推動(dòng)大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新（即“兩新”）行動(dòng)方案》也可以是經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的重要組成部分，包括了“兩新”、回收循環(huán)利用、標(biāo)準(zhǔn)提升“四大行動(dòng)”。據(jù)發(fā)展改革委介紹，初步估算，設(shè)備更新需求將是一個(gè)年規(guī)模5萬(wàn)億元以上的巨大市場(chǎng)，汽車、家電更新?lián)Q代也能創(chuàng)造萬(wàn)億元規(guī)模的市場(chǎng)空間。7月19日，國(guó)務(wù)院常委會(huì)議研究決定，統(tǒng)籌安排3000億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債，支持“兩新”。目前相關(guān)額度已全部下?lián)埽瑢?duì)拉動(dòng)投資增長(zhǎng)、釋放消費(fèi)潛力發(fā)揮重要作用。此外，發(fā)行并用好超長(zhǎng)期特別國(guó)債，高質(zhì)量做好支持國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)（“兩重”建設(shè)）也是當(dāng)前重點(diǎn)工作。而且，三中全會(huì)在部署“完善擴(kuò)大消費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制”中明確提出，合理增加公共消費(fèi)。

　　綜上，形成一個(gè)遠(yuǎn)超2008年刺激規(guī)模的一攬子計(jì)劃并非難事。關(guān)鍵是，相關(guān)工作是政府還是市場(chǎng)主導(dǎo)，政府支出主體是中央還是地方主導(dǎo)，政府支出方向是投資還是民生主導(dǎo)。

　　繼9月24日三大金融監(jiān)管部門宣布了一攬子金融支持政策后，10月12日財(cái)政部也披露了一攬子增量財(cái)政政策。財(cái)政部開(kāi)場(chǎng)就稱，預(yù)計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入增速不及預(yù)期，但明確表示財(cái)政有足夠的韌勁，通過(guò)采取綜合性措施，可以實(shí)現(xiàn)收支平衡，完成全年預(yù)算目標(biāo)。

　　增量財(cái)政政策主要有四點(diǎn)內(nèi)容：一是加力支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，較大規(guī)模增加債務(wù)額度，支持地方化解隱性債務(wù)，地方可以騰出更多精力和財(cái)力空間來(lái)促發(fā)展、保民生；二是發(fā)行特別國(guó)債支持國(guó)有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級(jí)資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是綜合運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)；四是加大對(duì)重點(diǎn)群體的支持保障力度，國(guó)慶節(jié)前已向困難群眾發(fā)放一次性生活補(bǔ)助，下一步還將針對(duì)學(xué)生群體加大獎(jiǎng)優(yōu)助困力度。此外，還有其他政策工具正在研究中，比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間。

　　中央政府加杠桿是各方基本共識(shí)。2023年底中央金融工作會(huì)議明確提出，要優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。2023和2024年的公共財(cái)政收支預(yù)算中，地方政府赤字規(guī)模不變，而中央政府赤字連年增加。前述第二、四項(xiàng)內(nèi)容都是花中央政府的錢，最后一項(xiàng)研究中的工具需要走法律程序，也是掏中央政府的腰包。市場(chǎng)預(yù)計(jì)，考慮到當(dāng)前公共財(cái)政收入的缺口，中央財(cái)政舉債的初期規(guī)模有望達(dá)到2萬(wàn)億元。當(dāng)然，今年所剩時(shí)間無(wú)幾，主要工作是遏制經(jīng)濟(jì)下滑勢(shì)頭。市場(chǎng)更為關(guān)注的是明年財(cái)政預(yù)算的赤字率和政府舉債安排。

　　市場(chǎng)上也存在另一種聲音，中泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李迅雷就提出，每年發(fā)5萬(wàn)億、10年發(fā)50萬(wàn)億元超長(zhǎng)期特別國(guó)債。只是不論特別國(guó)債還是地方政府專項(xiàng)債，大都要求有資產(chǎn)對(duì)應(yīng)，甚至要求投資有回報(bào)，才不納入赤字。而這方面的錢并不好用。據(jù)發(fā)展改革委介紹，今年7000億元的中央預(yù)算內(nèi)投資已經(jīng)下達(dá)，目前項(xiàng)目開(kāi)工率是58%；超長(zhǎng)期特別國(guó)債里用于“兩重”建設(shè)的7000億元也全部下達(dá)，項(xiàng)目開(kāi)工率是50%；今年用于項(xiàng)目建設(shè)的地方政府專項(xiàng)債，到9月底發(fā)行率是90%，項(xiàng)目開(kāi)工率是85%；去年第四季度增發(fā)的1萬(wàn)億元國(guó)債，所有項(xiàng)目到今年6月底已全部開(kāi)工，目前完成投資7700億元。

　　政府投資項(xiàng)目的問(wèn)責(zé)機(jī)制，或是導(dǎo)致積極財(cái)政政策的穩(wěn)增長(zhǎng)效能發(fā)揮不同于1998年和2008年危機(jī)應(yīng)對(duì)的重要原因。

　　如果是民生和社會(huì)保障支出，用發(fā)行特別國(guó)債或地方政府專項(xiàng)債來(lái)解決，不納入赤字似有不妥，而應(yīng)提高赤字，增加一般政府債券發(fā)行。當(dāng)然，從國(guó)際社會(huì)看，福利社會(huì)也有一堆問(wèn)題，故二十屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務(wù)制度體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)。

　　抓緊落實(shí)財(cái)稅改革

　　至于基層“三?！眴?wèn)題，短期靠加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，以及加大地方化債力度，補(bǔ)充地方財(cái)力，長(zhǎng)期還要靠深化財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)地方自主財(cái)力，重塑央地財(cái)政關(guān)系，完善政府債務(wù)管理制度。更重要的是，如前所述，一攬子刺激計(jì)劃出臺(tái)后，政府的錢花在哪，哪級(jí)政府來(lái)花這個(gè)錢，以及政府的錢從哪來(lái)，也需要通過(guò)深化改革，形成基礎(chǔ)性制度來(lái)解決。

　　從抓緊出臺(tái)改革實(shí)施方案、抓緊推動(dòng)改革舉措落地實(shí)施，以及注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合三方面推進(jìn)財(cái)稅體制改革，也應(yīng)當(dāng)成為下階段增量財(cái)政政策的重要看點(diǎn)。

　　（作者為中銀證券全球首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）